海外行思 | 低收入社区在灾后搬迁中的适应性

中国城市研究中心（PCC）-海外行思系列

     作者：徐家明，

华中科技大学建筑与城市规划学院，博士研究生；北卡罗来纳大学教堂山分校城市与区域规划系，联合培养博士研究生。jiamxu@foxmail.com

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社区搬迁已成为一项全球性的应对气候变化所致的自然灾害的政策工具，也是预防未来灾难性事件、减少灾后损失的规划应对策略。然而，现有研究对搬迁社区规划及其实施后的长期跟踪研究关注不足。由于灾后恢复和重新安置是一个持续多年的过程，居民对灾害风险和重新安置的态度会不断变化，因此适应策略也应对此做出改变。为评估社区重新安置过程和结果的有效性，政府、规划师、研究者等需要持续关注居民在搬迁过程中的动态体验。《低收入社区在灾后搬迁中的适应性——台风海燕后的长期研究》（Adaptability of Low-income Communities in PostdisasterRelocation: A Long-Term Study Following Typhoon Haiyan）一文就对此进行了研究，提供了评估社区搬迁过程和结果的有效性的宝贵数据和洞察。作者井内加奈子（Kanako Iuchi）关注了菲律宾政府为应对台风海燕而规划的安置社区，揭示了政府、居民和非政府组织不断变化的观点。井内的研究对象是塔克洛班市（Tacloban City）一个沿海社区的大规模搬迁（图1），通过访谈、观察和长期接触，这项为期6年的持续追踪研究揭示了居民对社区搬迁策略的看法，以及这些策略和看法如何与新安置社区不断变化的物理和社会环境之间相互作用。

1 搬迁背景

2013年11月，超强台风海燕袭击菲律宾，包括塔克洛班市在内的沿海地区遭受严重甚至致命破坏。根据联合国的报道，约400万人无家可归。尽管菲律宾政府在管理集体社区搬迁方面经验丰富，但这次的规模和紧迫性提出了前所未有的挑战。在台风发生的4个月内，该市迅速在海岸线沿线构建了40m的禁住区，并计划将沿海社区的14400户居民永久搬出。依据菲律宾国家重建政策，塔克洛班市政府决定规划建设过渡性住房和永久性住房两种搬迁安置住房，并设计了“两步安置方案”：第一步，将居民从帐篷和疏散中心搬出，并搬入市中心和北部的临时避难所。其中市中心的避难所主要针对老年人、残疾人和贫困人口，北部避难所主要针对规模较大的家庭；第二步，将临时避难所中的家庭搬迁到北部的永久性住房单元（图2,图3）。北部接收区位于市中心以北10英里处，既可容纳过渡性避难所，也可容纳正在进行的永久性住房建设。然而，由于施工期间过渡性住房建设不足，许多流离失所的居民求助于临时住房，原来的沿海社区成为其首选，并未顾及该地区已被划为禁住区。根据该市提供的数据，台风过后一年，约有85%的人返回沿海地区居住【但现实情况远高于这个比例】。

2 搬迁居民的适应性和变革性看法

与过渡性搬迁路径相比，政府规划的灾后搬迁路径是否可行并带来了积极影响？居民的看法如何？是否会随着时间推移而变化？作者通过深入访谈对此进行了长期研究，揭示了居民对两种不同搬迁路径即规划搬迁路径和过渡性搬迁路径的看法变化，并对比了两者之间的差异（表1,表2）。

2.1  规划搬迁路径上居民的适应性和变革性看法

2015年10月，过渡性住房的居民面临水、电资源难以获取，交通不便和就业困难等挑战，这导致大多居住在其中的受访者对搬迁持负面看法；与此同时研究发现，临时回迁至沿海地区（迁出地）的居民比北部过渡性避难所的居民恢复正常生产、生活的速度更快。2017年12月，在对北部永久住房居民访谈发现，大约有40%的居民拥有两套住房，一个是北部的过渡性住房，二是沿海地区（迁出地）的永久住房，前者靠近市中心对居民的生存至关重要，后者方便居民利用台风前的原沿海社会和经济网络帮助其获得生计。然而到2018年11月，搬迁的居民很好地适应了北部的永久性住房，75%的居民愿意放弃沿海房屋。到2020年，超过80%的居民不再保留沿海住房。

通过采访可知，坚固的住房、获得教育和医疗的机会以及可靠的水供给是影响移民满意度的三个重要原因。

2.2  过渡搬迁路径上居民的适应性和变革性看法

过渡搬迁路径上的居民的看法与上述规划搬迁路径上的居民不同。在2015年2月的采访中，居民在沿海地区面临了商品价格上涨的问题，但他们获得工作和城市服务的机会较好，所以生活条件仍然不错；但他们也担心未来台风等自然灾害再次来临，希望能尽快搬迁。截至2017年8月，北部的饮水工程和永久性住房建设工程仍未完成。通过访谈可知，超过90%的受访者计划搬到北部，尽管他们仍然依附于原来的社区。考虑到接收区的恶劣条件、前往市中心的交通成本和有限的经济机会，他们表示不愿意搬迁。在访谈过程中发现，几乎所有受访者都声称已经在原来的社区重新建立了生计，保持着与以前类似的职业；与此同时，较多居民对搬迁表达了复杂的感受，例如对虽然担心原社区再次遭受台风的袭击，但也担心新社区生产生活不便等，总的来说，住在坚固住宅中的吸引力对他们来说仍然很强。2019年8月，北部的生活条件有所改善，居民们响应市政府要求开始拆除沿海禁住区内的所有建筑。到2020年，安置点70%的永久性住房单元被使用。

3  以规划为中心的社区搬迁模式

这项为期6年的研究揭示了一个即错综复杂又相互依存的规划与决策过程，涉及政府、非政府组织和居民。研究结果表明，居民的生活关注点和对搬迁的看法会依据“临时或永久性住房的条件”“位置”等而持续发生改变。居民在台风前的经济和社会网络在其搬迁过程中仍然存在，但随着时间的推移，居民会根据政策和社区实际情况进行调整。迁入区新址开发的进展和居民的生计前景在塑造居民观念方面发挥了关键作用，这些观念随着社区条件、政策等而持续改变。

本文提出了以规划为中心的社区搬迁模式建议，以解决居民持续变化的观点和需求。这些建议包括：

• 优先考虑整体恢复——在住房开发的同时，注重重建居民生活，包括居民生计、公共服务、社会联系等；
• 激活居民社区参与的主动性——在整个搬迁过程中，积极赋权和利用居民自身的能力，促进社区主导的改进和适应；
• 战略性社区规划——在迁出区附近建立新场地或确保（新社区和旧社区之间）临时通道的安全，保持社会和经济联系，这不仅有助于居民减轻压力，也有助于居民生产、生活的顺利重建；
• 信息公开和支持——提供公开、透明的信息和强大的支持系统，有助于居民安全感的提升。打通关于社区进展的沟通渠道，不仅能使居民积极看待社区搬迁并有效实施搬迁规划，还能消除可能助长负面看法的谣言；
• 灵活和包容的社区参与——搬迁是一个非线性的过程，居民可能会随着环境的变化而改变其需求和观点。在此过程中，政府部门、规划师等需要广泛听取居民在不同时期的需求和意见，并采用灵活的政策措施或规划策略。
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引用本文：IUCHI K. Adaptability of low-income communities in post-disaster relocation: a long-term study following Typhoon Haiyan[J]. Journal of the American Planning Association, 2023, 90(1): 2-17.

DOI：https://doi.org/10.1080/01944363.2022.2133781