中国城市研究中心（PCC）-海外行思系列
作者：王昱，
北京意瑞盟设计咨询有限公司，规划与城市设计总监。ichbinwangyu@yahoo.com
公众参与作为城市规划的重要组成部分，一定程度上能反映社区成员的需求和期望，提高规划的透明度和公正性。本文以美国北卡罗来纳州达勒姆市的利哈伊谷（Leigh Valley）项目为案例，分析公众参与在城市规划中的作用和影响。
1 项目背景
1.1 达勒姆地区的区域发展与住房需求
自2020年以来，美国北卡罗来纳州三角产业园区（RTP: Research Triangle Park）处于新一阶段的开发实践中（图1）。预计到2050年，园区人口将翻一番，达到290多万人。目前园区周边许多地区的住房可负担性差，经济适用房严重短缺。其中，根据北卡罗来纳州住房联盟报告，过去5年，达勒姆（Durham）地区的住房租金上涨了55%，平均房价上涨了48%；近1/3的家庭负担沉重，居民收入的1/3以上用于支付房租，抵押贷款和水电费。解决居民住房负担能力危机已成为当地领导人面临的最关键问题之一。达勒姆利哈伊谷（Leigh Valley）项目作为达勒姆—教堂山沿线区域正在规划的大规模住宅开发项目，成为公众特别是规划师们关注的重点项目之一。
图源：三角研究园
1.2 利哈伊谷项目简介利哈伊谷项目位于40号州际公路（I40）与北卡罗来纳州54号公路（NC54）交汇处西北的森林地带（273号公路出口），总占地85.23英亩，其土地产权由少数土地所有者分别所有（图2）。项目范围内可开发的住宅单位数量不超过4100个，居住类型为公寓和联排别墅混合，不含独栋住宅。规划方案中，预计9%的公寓以居民可负担的价格出租30年，分配给该地区中位数收入100%、80%和60%的人群；另外3%的待售联排别墅将以20年的契约限制出售，限制收入为该地区平均收入80%的人群购买。停车设施主要是停车楼。木结构居住建筑最高可达5层。该项目还提出建设办公和商业等混合功能建筑，以及2条辅助的绿道，并希望未来可将绿道纳入区域的快速公交路线。项目负责人表示未来这些用地可能会被划分为10英亩或者5英亩的小地块，分批独立出售给房地产开发商，基础设施也将进行分期建设。
图源：南角通道: 乔治金路项目将新增340套公寓
虽然希望此项目2024年能够并入达勒姆市区用地，但由于需要公众参与并投票表决，因此项目开始可能需要更长时间。项目的高级开发经理亚历山大·卡希尔（Alexander Cahill）表示，达勒姆市规划部门正在收集相关文件，并已将此项目列入议程；规划委员会将首先听取该项目汇报，然后再向市议会提出建议，市议会拥有最终决定权。
1.3 利哈伊谷项目大事记
（1）2024年1月31日达勒姆市记者韦斯普拉特报道称，位于达勒姆边缘地带的利哈伊谷区域项目将建设多达340套的联排别墅、多户住宅或公寓单元，共占地28.57英亩，分布在乔治金路（George King Road）沿线（图3）。目前该项目所在地的分区是“郊区低密度住宅区”，如果获得规划批准，将调整为“高密度住宅区”。根据分区地图变更报告，340套住房的3%（约10套）将作为收入限制型经济适用房，供收入不超过该地区中位收入80%的家庭居住至少20年。根据综合规划报告，此项目将提供至少20%的经济适用房，拟建小学、中学和高中各一所。针对I40与NC54交汇地段研究则提议在该地区进行多项道路、交通（包括行人和自行车车道等）的相关改进工作，目前其1/4英里范围内没有规划额外的交通服务功能。开发商承诺对周边环境进行改善，即采用两项额外的雨水控制措施以降低场地的径流率，并在缓冲区和树木替换区仅使用本地物种；还承诺向达勒姆公立学校一次性捐款5000美元。市政府工作人员则鼓励并建议开发商在重新区划中作出额外的交通导向设计，包括额外的办公、民用或商业用途的规划设计，并按计划于2026年建成。根据交通影响分析，利哈伊谷项目将为整个区域增加约132个早高峰车辆行程、171个下午高峰车辆行程。规划委员会定于2024年2月13日下午5:30于市政厅一楼议事厅举行听证会，并进行公众参与讨论。
（2）2024年3月30日
《新闻与观察家报》玛丽·海伦·摩尔报道称，利哈伊谷区域最早的规划方案开始于达勒姆—奥兰治轻轨项目的一个站点（图3）。该方案致力于将该地区打造为一个紧凑且适合步行的社区，数千人可以在这里居住、购物或者乘坐高速列车去达勒姆和教堂山地区上班（图4,图5）。但交通部门于2019年搁置该项目，土地开发商杰德·哈里斯（Jed Harris）以及拟议大型开发项目背后的团队仍提出该地区居住需求的必然性。
图源：交通导向发展指南
图源：同图3
图5 利哈伊谷TOD方案
图源：同图3
（3）2024年10月
土地开发公司Thomas & Hutton的区域主管丹·朱厄尔（Dan Jewell）与杰德·哈里斯向达勒姆地区规划部门提交了一份合并和重新区划（rezoning）的提案，涉及I40和NC54交汇处的众多独立地块。如果这些地块全面开发，利哈伊谷项目将成为达勒姆地区近代历史上最大的住宅社区，不过可能需要几十年的时间。达勒姆高级规划师安迪·莱斯特（Andy Lester）表示，利哈伊谷项目最多可容纳4100个居住单位，这远远超过达勒姆地区正在考虑的第二大开发方案。他在一封电子邮件中表示：“就拟议的居住单元数量而言，下一个最大的重新区划提议是1900个。”
2 听证会过程
2.1 听证会的准备与公告
（1）听证会开始前一周：达勒姆市政府网站发出会议通知（图6）。
图源：达勒姆市网站
（2）听证会开始前的周四（8月29日）：居民可以在市政府网站预约线下参会资格。政府网站发布线上观看链接（包括各媒体平台Facebook、Twitter、YouTube、政府新闻官网等），大家可同一时间在线观看听证会视频直播。
（3）听证会当天准时直播。
2.2 听证会的组织与流程
2024年9月3日19点整，北卡罗来纳州达勒姆市议政厅开始了历时近2个小时的公众参与听证会，并在市长与各位市议员的总体投票后宣布听证会结束（图7）。本次听证会的后半程集中讨论了利哈伊谷区域的高密度居住区开发项目。这也是笔者作为北卡罗来纳大学教堂山分校的城市与区域规划专业的众多访问学者之一极为关注的一场听证会。当晚，还有同样关注的其他访问学者专程赶往现场，全程参与了会议。
图源：会议直播视频截屏
听证会的参与人员主要包括达勒姆市长、5名位议员、1名市规划局高级规划师，以及Green Hall Corporation公司等多位开发商代表。具体听证会流程如下。
- 公众听证：会议主席宣布对议程的公开听证，邀请公众就此议题发表意见。
- 开发商代表阐述：包括项目背景、开发计划、设计变更建议等。
- 规划师阐述：包括项目的合规性、土地使用和区划变更、道路交通、公共基础设施等需要注意的事项。
- 市议员反馈：市议员对提案表示关注，特别是关于该地区作为交通机会区的潜力，以及缺乏非住宅用途的问题。
- 议员投票：规划委员会以5：1的投票结果推荐批准该提案。
- 会议决策：会议主席宣布了对地块合并的投票，并获得一致通过。
听证会展示了一个复杂的土地使用和分区变更过程，其中包括与公众、开发商、规划师和市议会的密切合作。最终，开发商通过增加可持续性承诺和调整道路规划来响应市议员和公众的关切，获得了提案的支持。
3 听证会多方观点议程涉及对利哈伊谷项目多个地块的合并开发，以及对该地区进行重新分区的提案，即更改土地属性，从低密度变更为高密度居住用地。
3.1 开发商观点
（1）背景阐述
- 涉及地块：提出将7个地块合并至达勒姆市，其中6个主要地块总面积为28.57英亩，剩余1块为2.87英亩。
- 现有区划：这些地块目前被划分为“郊区住宅20”（Residential Suburban 20）分区。
- 区划变更：开发商提议将6个主要地块的分区类型变更为“紧凑住宅区”（residential compact），并附带一个具体的开发计划，以容纳310~340个住宅单元；剩余的1个地块则维持现有的“郊区住宅20”分区，保持低密度性质不变（图8）。
图8 项目道路调整方案示意
图源：达勒姆市网站
（2）合并目的
- 一是提升密度，即通过变更区划，增加住宅密度，进而提高土地使用效率；
- 二是管理和维护公共设施，即确保服务于该地块的泵站位于城市范围内，便于管理和维护。
（3）开发计划
- 住宅单元：计划在重新区划的土地上开发310~340个住宅单元。
- 收入限制：开发商提出将收入限制单元的期限从20年延长至30年，以增加可负担住房的供应。
- 可持续性承诺：开发商承诺可持续性元素，如建设至少1500平方英尺的生态传粉植物园，并在每个车库单元中设置电动车充电设施。
（4）区域规划与变更
- 区域规划：该提案与现有的“公共交通机会区”（TOA: Transit Opportunity Area）的类型不一致，即靠近公共交通设施的区域通常会被认为具有开发高强度、混合用途的潜力。尽管前不久的轻轨方案被否决了，但是似乎议员们从实际出发仍然建议考虑混合功能开发。
- 用地类型变更：鉴于区划变更，建议将区域规划中的用地类型从“公共交通机会区”变更为“公寓和联排别墅邻里区”（Apartment and Townhouse Neighborhood）。
（5）道路与交通
- 道路定位：开发商与规划工作人员合作，对猎鹰桥路的延伸部分进行重新定位，以更好地适应该地区的开发。
- 交通机会：尽管该地区被标记为“公共交通机会区”，但目前尚无具体的交通计划或项目。
3.2 规划师观点
市规划局高级规划师安德鲁·莱斯特首先确认了所有规划部门听证项目已按照州和当地法律进行了适当的公告和通知。他提到一项地块的合并申请，涉及5块位于不同地址的土地，总面积为3.7英亩。这些地块的合并申请并非要与现状的一些公司附属区域存在联系，而是与一些更外围或类似卫星城的区域产生联系；允许最多建设7个单户住宅单元。
- 区划变更：开发商没有寻求改变现有的“郊区住宅20”分区。这里提出的区划变更指现有区划上的土地在并入达勒姆市后，其开发计划不受影响，且未来的任何开发都应该根据区划许可的内容。
- 地方区规：包含部分目前已被划入地方区划中的已建住宅。开发计划中的“郊区住宅20”分区与指定的分区类型一致。如果区划变更获得批准，地方区划将不再改变。
- 道路交通：安德鲁还提到了项目的具体细节，包括道路的对齐方式以及如何与现有开发计划中的道路网络相协调。
- 公共基础设施：讨论了项目对公共基础设施的潜在影响，以及如何确保这些设施能够支持新的开发计划。
3.3 市议员观点
（1）与交通规划相关的建议
- 强调了步行可达性的重要性，希望规划行人友好的道路，并询问了关于现有和拟议道路的详细规划。
- 对内部道路网络和行人导航的问题进行了讨论，强调在高密度住宅区内实现良好步行连接的必要性。
良好的交通规划对于确保居民能够方便地访问周边设施和服务至关重要，有助于减少居民对私家车的依赖，降低交通拥堵和环境污染，同时提高其生活质量。
（2）与综合规划对接相关的建议
- 讨论了项目与综合规划的一致性，强调混合用途区域的重要性。
- 强调了加强对项目细节的了解，以确保与城市综合规划和交通规划相协调。
与城市的综合规划对接可以确保项目与周边地区协调发展，促进区域经济均衡发展，同时提高城市的整体可持续性。
（3）与步行道相关的建议
- 提到了步行道的规划，包括步行道的布局以及如何确保行人安全。
- 讨论了在高密度住宅区内部和周边创建步行友好环境的可能性。
步行道的考虑对于创建活跃的社区环境至关重要，它们不仅提高了居民的生活质量，还鼓励了健康的生活方式，同时增强了社区的安全感和归属感。
议员们还提到与周边项目的协调和合作，以及如何通过共享基础设施来提高效率；强调了项目需要符合TOA的要求；提出了为什么该地区仍然是TOA的问题，尽管目前并没有明确的交通计划；开发的意义在于确保项目的开发不仅满足当前的需求，而且考虑到未来的发展潜力和挑战。通过综合考虑交通、规划和行人设施，项目可为居民提供一个更加宜居、便捷和可持续的生活环境。各议员的建议和意见对于确保项目的成功开发至关重要，这有助于创建一个与城市综合规划相协调、交通便捷、步行友好的高密度居住区。以上这些因素共同作用，有助于提高居民的生活质量，并为城市的长期发展作出贡献。
本次听证会尽管没有项目所在地的居民个人代表参加，但各位与会议员的发言显然是在居民们的立场上进行了公平且透明的阐述。
4 听证会结果
听证会最终通过了与达勒姆利哈伊谷区域高密度居住区开发项目相关的多项议题，具体见表1。
通过以上议题意味着达勒姆利哈伊谷项目确实得到了市议会的支持，这为项目的进一步推进和实施铺平了道路。尽管部分议员表达了对项目部分方面的担忧，但该项目最终被认为是符合达勒姆城市发展方向的，并在某些方面作出了积极改进。
5 听证会的意义
在美国城市规划中，听证会是一个关键环节，它一定程度上体现了透明性、公众参与性以及民主决策的特点。通过达勒姆利哈伊谷项目的听证会，我们可以深入了解听证会在城市规划中的重要性（表2）。
6 听证会后感想旁听完此次听证会后，笔者主要有以下三方面感想。
（1）不同视角的思考：听证会上，我在市长和议员对道路调整方案的探讨中产生了共鸣。作为一名曾经在规划设计和开发公司工作的从业者，我能够理解面对复杂项目时不同角色需要平衡多方利益的挑战。各方人员的讨论则让我意识到多视角思考对于决策的重要性。每个开发项目的决策都需要在不同的视角下综合分析各种影响，而这种多角度的分析并非规划师或开发者独有的，而是所有参与者都应该具备的。
（2）开发商的展示与改进空间：在看到开发商展示的道路调整图纸后，我感受到尽管其工作量大，但仍有提升空间。如果给开发商更多的时间优化设计，并让他们在听证会上呈现更多细节和3D效果图，可能会让各方人员更直观地理解项目规划的愿景，同时也有助于消除他们对项目未来发展路径的担忧。
（3）与综合规划的衔接：市长关于项目与综合规划对接的发言让我认识到，虽然高密度开发模式得到认可，但商业配套设施、绿道建设以及交通压力的缓解也是关键挑战。此次听证会在推动项目修订的同时，也为未来的开发决策指明了方向。
会后笔者还想起了前不久在北卡罗来纳大学听到的两个著名案例——基洛诉新伦敦市维权案与威斯康星富士康园区案。在前一个案例中，私人住房被迫搬迁，但著名的辉瑞制药也并未进驻；在后一个案例中，高档住宅区给高科技产业园让了路，居民被迫迁出。尽管公众参与的结果并非理想，但笔者能感受到，参加听证会的人期望自己提出的诉求能得到他人的一致认可与通过，更重要的是通过听证会获得公平和平等商讨议题的机会。在听证会这样一个透明开放的平台上，大家可以阐述各自的诉求和理由，提出各自的关注与担忧。因此，尽管结果也很重要，但9月3日晚上近2个小时的热烈讨论过程，似乎才是各方专业人士真正需要的。
听证会在美国城市规划建设中扮演着至关重要的角色。它有助于保障公众的参与权和知情权，增加规划的透明度和公正性，实现对规划的完善和创新。在此次达勒姆利哈伊谷项目的听证会中，开发商对该区域的高密度居住区开发提出了自己的见解。通过听证会，规划部门能够收集有关住房需求、交通问题、环境影响等方面的意见和建议。这些信息对于规划部门完善规划方案、制定合理的开发策略至关重要。公众参与是确保城市规划科学性、合理性的关键因素，未来在城市的发展进程中应发挥其在城市规划过程中的积极作用。
参考文献
[1] 达勒姆市政府网站. City Government Guide[R/OL]. (2024-09-03)[2024-09-06]. https://www.durhamnc.gov/1328/City-Government-Guide.
[2] 达勒姆市政府网站. Calendar[R/OL]. (2024-09-03)[2024-09-06]. https://www.durhamnc.gov/Calendar.aspx?EID=9277.
[3] Southpoint Access. George King Leigh Valley[R/OL]. (2024-01-31)[2024-09-06]. https://southpointaccess.news/2024/01/31/george-king-leigh-valley/.
[4] News & Observer. Real Estate News[N/OL]. https://www.newsobserver.com/news/business/real-estate-news/article282942618.html#storylink=cpy
[5] Leigh village TOD guidebook[R/OL]. (2017-07-01)[2024-09-06].
https://gotriangle.org/tod/guidebook.